คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน

 รายงานฉบับย่อเรื่อง การสร้างความเข้มแข็งองค์กรปกครองท้องถิ่น

โดย   นายสมพงษ์ พัดปุย    และคณะ

 ที่ปรึกษาประจำ คณะกรรมาธิการ การมีส่วนร่วมของประชาชน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ

 

 บทสรุป ข้อเสนอแนะ  และบทที่ ๑

 

 บทสรุปและข้อเสนอแนะ 

องค์กรปกครองท้องถิ่นของไทย  ที่เก่าที่สุดคือเทศบาลได้ถูกตั้งขึ้น เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๔๗๗  โดย สภาผู้แทนราษฎรออก “พระราชบัญญัติเทศบาล ใน พ.ศ.๒๔๗๗  
โดย ฯพณฯ ปรีดี  พยมยงค์   ปัจจุบันเทศบาลมีอายุ ๗๔ ปี   แต่อปท.กลุ่มใหญ่คือ อบต.ก่อตั้งในปี พ.ศ.๒๕๓๘  อปท.ทั้งหมดเริ่มเข้าสู่กระบวนการพัฒนา มาได้เพียง ๘ ปี 
นับแต่การประกาศ ใช้แผนกระจายอำนาจในปี ๒๕๔๒ 

อุปสรรคในการพัฒนาองค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) ได้แก่ ส่วนกลางยังไม่จริงจังที่จะกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น  หน่วยราชการกลางยังลังเลที่จะถ่ายโอนงานให้
 แม้ได้ระบุไว้ใน พรบ.แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ   กลไกส่งเสริมกระจายอำนาจ ยังไม่เป็นเอกภาพ  การเตรียมความพร้อมให้ อปท.นับว่าทำได้น้อย เมื่อเทียบกับปัญหาและ
ความต้องการของ อปท.    

ท่ามกลางข้อจำกัด  อปท.ได้ ช่วยตัวเองอย่างเต็มที่ในการสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่   อปท.ได้เรียนรู้จากการทำงาน  การผลักดันงานข้ามพ้นอุปสรรค
จากระบบราชการ  ข้อดีของ อปท. ก็คือ การเข้าถึงชาวบ้าน  สร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ ในการพัฒนาท้องถิ่น  อย่างมีความหลากหลาย และบูรณาการขยายผลสำเร็จ   
จุดอ่อนของ อปท. ก็คือ ยังเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมน้อย  องค์กรพัฒนาไม่ทันกับความต้องการของชาวบ้าน ซึ่งมีความตี่นตัวสูงขึ้นตามกระแสประชาธิปไตยโดยภาพรวม  
 อีกเรื่องหนึ่งก็คือ ปัญหาความไม่โปร่งใส ซึ่งถูกตั้งข้อสังเกตโดยราชการส่วนกลาง และ สาธารณะชนทั่วไป

 

สถานการณ์ปัจจุบัน อยู่ในช่วงที่ฟื้นประชาธิปไตยที่สะดุดหกล้ม  แม้จะมีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่๒๓  ธันวาคม  ๒๕๕๐  มีรัฐบาลใหม่ซึ่งนำโดยพรรคพลังประชาชน
 แต่ก็มีแนวโน้มว่า สถานการณ์ทางการเมืองยังคงไม่นิ่ง เพราะการเมืองไทย ยังคงอยู่กับระบบเก่า นักการเมืองเก่า     ในระหว่างนี้ประเทศไม่อาจหยุดนิ่ง  การบริหารบ้านเมือง
และการพัฒนาจะต้องดำเนินต่อไป   องค์กรปกครองท้องถิ่น  เป็นกลไกสำคัญที่สุด  และถูกคาดหวัง และถูกเรียกร้องให้มีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมการพัฒนาจากฐานราก 
ภารกิจสำคัญได้แก่  การให้บริการฟื้นฟูความเป็นอยู่ของชาวบ้านในทุกเขตปกครองทั่วประเทศ     การปกป้องทรัพยากร  รวมทั้งการส่งเสริมการมีส่วนร่วมและพัฒนา
ประชาธิปไตยจากฐานราก  

ประสบการณ์ ๘ ปีของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นนับแต่เริ่มแผนกระจายอำนาจฯ ปี ๒๕๔๒  พบว่า การกระจายอำนาจเป็นไปอย่างล่าช้า  และ อปท.ยังไม่เข้มแข็ง
อย่างที่ควรจะเป็น   อุปสรรค ก็คือ  ระบบราชการส่วนกลาง  ซึ่งเข้ามากำกับอย่าเกินพอดี ทำให้ อปท.ขาดความเป็นอิสระ    กฎหมายต่าง ๆ  เกี่ยวกับ อปท. มีลักษณะตายตัว
ไม่บูรณาการเกื่อกูลกันระหว่างกฎหมาย   เป็นอุปสรรคต่อการสร้างสรรค์    รวมทั้งรูปแบบองค์กร อปท. และระเบียนการบริหาร  ไม่สอดคล้อง เป็นอุปสรรคมากยิ่งขึ้น

 

สรุปว่า  ปัญหา อปท. เป็นปัญหาโครงสร้าง   แนวทางสร้างความเข้มแข็ง อปท. ควรทำเป็น กระบวนการทางยุทธศาสตร์  โดยยึดถือรัฐธรรมนูญ 
๒๕๕๐ โดยเคร่งครัด      ทบทวนการกำกับดูแลจากส่วนกลางควรกระทำเพื่อเป็นการส่งเสริมความเข้มแข็งองค์กรปกครองท้องถิ่น    ยืนยันให้องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นอิสระ 
แต่อยู่ภายใต้กรอบธรรมาภิบาล การมีส่วนร่วม และการตรวจสอบ

                ประเด็นเชิงโครงสร้างที่ควรจะได้รับการปรับปรุงแก้ไขได้แก่

 

๑) รูปแบบ :  ควรทบทวนใหม่ว่าจะยุบ อบต. ยกฐานะเป็นเทศบาลหรือไม่  เพราะภารกิจ อปท. มีความใกล้เคียงกัน แต่มีรูปต่างกันมากเกินไป  เพราะ เกิดความเหลื่อมล้ำกัน
ในการจัดสรรงบประมาณของ อปท.แต่ละประเภท   อบต.เป็นองค์กรที่ได้รับบการจัดสรรงบประมาณเฉลี่ยต่อหัวน้อยที่สุด  อบต.ขนาดเล็กไม่ได้รับงบประมาณเพียงพอที่จะอยู่ได้และ
สนองความต้องการของประชาชนได้ตามมาตรฐาน

๒) ขนาด  :   ขนาดของ อปท. หมายถึงจำนวนประชากรในพื้นที่   อปท.ที่มีขนาดเล็กก็จะได้จัดสรรงบประมาณน้อย ไม่คุ้มกับค่าใช้จ่ายการบริหาร  ถ้ามีขนาดใหญ่เกินไป
ก็เทอะทะ ทำให้การบริหารงานด้อยประสิทธิภาพ   ควรมีการทบทวนใหม่ว่า อปท.ควรจะมีขนาดเท่าใด  จึงจะมีประสิทธิภาพในการจัดการ และ ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมได้มาก  
 เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๘  ได้ยุบรวม อบต. ขนาดเล็กที่มีประชากรไม่ถึง ๒,๐๐๐ คน   การกำหนดขนาดประชากร  ก็ควรทบทวนใหม่พร้อมกับปัจจัยอื่น ๆ  เช่นลักษณะภูมิประเทศ 
และ บทบาททางรัฐศาสตร์ หรือ การเศรษฐกิจของในแต่ละพื้นที่

๓) อำนาจหน้าที่ : การจัดสรรอำนาจหน้าที่ระหว่าง ส่วนกลาง  ส่วนภูมิภาค  และ ท้องถิ่น  ยังไม่เหมาะสม   ส่วนกลางมัก “ลงลึก” ทำงานซ้ำซ้อนกับท้องถิ่น
ปัจจุบันได้มี พรบ.ใหม่เกิดขึ้น คือ ให้ กำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ช่วยนายอำเภอ  จะทำให้เกิดอำนาจทับซ้อนกับ อบต.และเทศบาลตำบล  การให้จังหวัดเป็น   นิติบุคคล มีงบประมาณ
 จัดทำแผนจังหวัด ก็จะยิ่งทับซ้อน อปท.ทั้งระบบ   รวมทั้งดึงงบประมาณที่ควรจะจัดสรรให้ท้องถิ่นไปด้วย

เสนอให้แก้ไขบูรณาการกฎหมายที่มีผลกระทบต่อท้องถิ่น พร้อมแบ่งภาระหน้าที่ให้สอดคล้องไม่ทับซ้อนอำนาจหน้าที่กัน เพื่อเป็นการส่งเสริมการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

๔) การกำกับดูแล :  เป็นปัญหารายวันที่กระทบความเป็นอิสระของท้องถิ่น  เช่น ให้อำนาจนายอำเภอเป็นผู้อนุมัติแผน อบต.และเทศบาลตำบล  เป็นการขัดรัฐธรรมนูญ 
  นายอำเภอจะยิ่งมีบทบาทมากขึ้น เมื่อยกฐานะกำนันผู้ใหญ่บ้านเป็น “ผู้ช่วยนายอำเภอ”   การกำกับดูแลจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ต้องเคร่งครัดตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้เป็น
ไปเพื่อส่งเสริมบทบาทขององค์กรปกครองท้องถิ่น. 

๕) งานบุคคล : ระบบการบริหารงานบุคคล ทั้งระดับจังหวัดและส่วนกลาง  มีแนวโน้มจะกลับไปยึดถือแนวทางปฎิบัติของระบบราชการกระทรวงมหาดไทย  
เป็นปัญหาสำคัญที่สุด ซึ่งส่งผลไปยังประสิทธิภาพการทำงานของ อปท.  เกิดข้อหาการเรียกรับสินบนในการบรรจุแต่งตั้งพนักงานส่วนท้องถิ่น  

ควรทบทวนระบบงานบุคคล อปท. ใหม่ ให้ อปท.มีความคล่องตัวในการสรรหาบุคลากร  มีความเป็นอิสระในการกำหนดตำแหน่งอัตราใน อปท. โดยคำนึงถึง
ฐานะการคลัง และประสิทธิภาพการทำงานสนองประชาชนเป็นสำคัญ

๖) หน่วยงานสังกัด อปท. :  อปท.เป็นองค์กรบริการประชาชน ควรมีการบริหารแบบจัดการ   มีภารกิจสนองความต้องการของประชาชน ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลาย
ไปตามสังคม ภูมิศาสตร์ และ ภูมินิเวศน์    อปท.จะต้องมีจินตนาการและสร้างสรรค์ และทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ   การถูกกำกับ (ในหลายกรณีเป็นการควบคุม) ด้วยวัฒนธรรม
ราชการรวมศูนย์ส่วนกลาง เป็นการบันทอน อปท. ทำให้ อปท.ด้อยประสิทธิภาพและต้องพึ่งพาส่วนกลาง    

การแก้ที่รากฐานคือ ควรการย้ายสังกัด อปท.ให้พ้นจากกระทรวงมหาดไทย โดยยกระดับเป็นคณะกรรมการอำนวยการท้องถิ่นระดับชาติ มีหน้าที่กำกับนโยบาย  
ด้านการจัดการ เช่น คณะกรรมการกระจายอำนาจ  และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น     คณะกรรมการบริหารบุคคลท้องถิ่น ควรสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อความคล่องตัว
ในการประสานงานกับกระทรวงอื่น ๆ  ซึ่งยังมีช่องว่างกับกระทรวงมหาดไทย

๗)รายได้ อปท. :  นอกจากปัญหา อปท.ได้รับเงินจัดสรรจากรัฐบาลไม่พอเพียงแล้ว ยังมีปัญหาความไม่เท่าเทียมกันระหว่าง อปท.แต่ละประเภท 

๘) ใช้ พรบ.สภาองค์กรชุมชน  พ.ศ.๒๕๕๑  ส่งเสริมบทบาทภาคประชาชนและประชาสังคมในพื้นที่ ให้มีส่วนร่วมกับ อปท.เพื่อส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน 
 ส่งเสริมความร่วมมือ  มุ่งสู่ความสมานฉันท์และการพัฒนายั่งยืนของท้องถิ่น

 

การส่งเสริมความเข้มแข็งให้ อปท. ก็คือ จะต้องยืนยัน เจตนารมณ์ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐ ที่ให้อำนาจ อปท.และให้มีการกระจายอำนาจ  เรื่องสำคัญที่ควรจะทำก็คือ 
  ยืนยันหลักการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน  ทบทวนปรับปรุงกฎหมายต่าง ๆ ที่เป็นอุปสรรค   แก้ไขอุปสรรคการกระจายอำนาจ ที่สำคัญ ก็คือ  การบริหารบุคคล
  การจัดสรรงบประมาณ  และ การพัฒนาความพร้อมของ ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ของ อปท.

อปท.เอง จำเป็นที่จะต้องเรียนรู้สิ่งใหม่ ๆ  มองท้องถิ่นในมิติของยุทธศาสตร์เพื่อการพัฒนายังยืน    เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม  ปรับปรุงองค์กรให้เข้ามาสู่มาตรฐาน
ธรรมาภิบาล   สร้างนวัตกรรมใหม่ ๆ  เพื่อก้าวข้ามอุปสรรคการพัฒนา  พร้อมกับเผยแพร่สร้าง อปท.ให้เป็นที่ยอมรับของสังคมวงกว้าง 

 

บทที่ ๑  พัฒนาการ และสถานภาพปัจจุบันของชุมชนท้องถิ่น

 

วิวัฒนาการของชุมชนท้องถิ่น

                รูปแบบการปกครองหมู่บ้าน และ ท้องถิ่น  และแนวทางการพัฒนาในชนบท เป็นผลมาจากสถานการณ์ทางการเมือง และการจัดระเบียบการเมืองการปกครองของไทย
มาแต่อดีต   การบริหารจัดการท้องถิ่น มีแนวคิดแตกต่างเป็นสองกระแส คือ แนวทางเพื่อการปกครองรวมศูนย์โดยระบบราชการส่วนกลาง  และแนวทางเพื่อการพัฒนายั่งยืน
และ ประชาธิปไตย ซึ่งนำโดยภาคประชาชน   กระแสโลกาภิวัฒน์ทำให้ชุมชนท้องถิ่น และทุกภาคส่วนต้องปรับตัว  แต่ระบบราชการไทยยังคงอยู่มั่นคง  คือวัฒนธรรมการปกครอง
และการรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง  ชุมชนและท้องถิ่นประเทศไทยวันนี้ เป็นผล อันเนื่องจากการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ เป็นต้นมา 

สภาพเป็นจริงของชุมชนปัจจุบัน 

ศาสตราจารย์ เสน่ห์  จามริก   ประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ  ให้ภาพของชุมชนท้องถิ่นในบริบทโลกโลกาภิวัฒน์ว่า   ท้องถิ่น มีคน และ
ทรัพยากรธรรมชาติ  คือ “ต้นทุนชีวิต” ซึ่งกำลังถูกช่วงชิงทั้งจากกลุ่มตนในประเทศเอง และ จากต่างชาติ  เสนอประเด็นพิจารณาว่า

1)  เขตปกครองที่กำหนดขึ้นขัดกับความเป็นจริงไม่ส่งเสริมให้เกิดการดูแลอนุรักษ์ทรัพยากร เช่น แหล่งน้ำครอบคลุมหลายเขตปกครอง  

 2) ในท้องถิ่นมีทรัพยากรที่มีคุณค่า คือ “ความหลากหลายทางชีวภาพ” ในโลกนี้มีพื้นดินแก่ร้อยละ 7 แต่เป็นที่อยู่ของสิ่งมีชีวิตร้อยละ 60 ของทั้งโลก  คุณค่าของสิ่งมีชีวิต
คือเป็นอาหารและยา  ทุกวันนี้เกิดสงครามแย่งชิงความหลากหลายทางชีวิภาพ ตัวอย่างคือ กรณีมะละกอตกแต่งพันธุกรรม (จีเอ็มโอ.) ถูกจดลิขสิทธิ์เป็นของฝรั่ง ซึ่งจ้างคนไททำวิจัย

 3) ในท้องถิ่นมีชุมชนเล็กชุมชนน้อย ซึ่งก็คือ แหล่งภูมิปัญญา  คือศักยภาพของท้องถิ่นที่เป็นประโยชน์ต่อชาวบ้าน

นายยุทธศิลป์   ป้านภูมิ  นายก อบต.ท่าช้างคล้อง จังหวัดเลย  สรุปถึงผลที่เกิดขึ้นต่อชุมชนในการพัฒนาสมัยใหม่ ว่า  “ระบบทุนนิยมเปลี่ยน แต่ วิถีชาวบ้านยังคงเดิม
 ถึงหน้าทำนาก็จางทำนา  ว่างก็หารับจ้างในท้องถิ่น  ชาวบ้านจมอยู่กับหนี้สิน น่าสังเกตว่า “ชุมชนไม่มีอยู่จริง” เป็นแค่แหล่งพักพิง  รัฐบาลมีโครงการ ทุ่มงบประมาณ 
แก้ปัญหาความยากจน   NGO สนับสนุน   เครือข่ายชมชน ดิน-น้ำ-ป่า  แต่ความยากจนไม่ลด เพิ่มหนี้สิน   ที่ดินและทรัพยากรถูกยึดครองมากขึ้น      สังคมชนบทอ่อนแอลง 
 ชาวบ้านตกเป็นเหยื่อประชานิยม  การซื้อเสียงเป็นเรื่องปกติ”   

ยังไม่เห็น “จุดเปลี่ยน” ที่ชุมชนจะพึ่งตนเองได้   ต้องการกระบวนการสร้างชุมชนเข้มแข็ง 

                ในทางบวก พบว่า  ในระดับผู้นำชาวบ้านและชาวบ้าน  มีความตื่นตัวและการเรียนรู้สูงมาก แต่ก็มีความแตกต่างกันแบบสุดขั้วของกลุ่มที่รู้และกลุ่มที่ไม่รู้   กลุ่มที่เรียนรู้สูง
ได้รับการสนับสนุนจากองค์กรอิสระ เช่น SIF   พอช.  สสส.  สกว.   ที่ผ่านมาNGO ทำงานมากแต่ติดขัดมาตลอด  วันนี้ผู้นำที่ NGO ได้สร้างไว้ได้มาพัฒนาศักยภาพตนเองต่อใน
องค์กรอิสระตามที่กล่าวแล้ว   ที่ผ่านมาองค์กรอิสระมีงบประมาณสนับสนุนให้เกิดโอกาสพูดคุยและพัฒนากระบวนการเรียนรู้ไปอย่างมาก  หน่วยงานที่ไม่มีงบเช่น เกษตร
พัฒนาชุมชน กลับไม่มีการเรียนรู้เพิ่ม   สำหรับสาธารณะสุข มี อสส อสม ทำให้เกิดการเรียนรู้ของชุมชนได้ด้านสาธารณสุขอย่างต่อเนื่องดี 

อุปสรรคที่สำคัญมาจากจุดอ่อนของระบบราชการ  – หน่วยราชการส่วนกลาง ทุกหน่วยทำงาน “แบบราชการ”  ส่วนใหญ่ไม่ส่งเสริมให้ชุมชนได้พัฒนา   เช่น  อบจ.
ให้ประชาชนมาร่วมทำแผน  แต่มีระเบียบอุดหนุนเฉพาะกิจกรรมตามระเบียบราชการ  ไม่สามารถให้ค่าเดินทางแก่ประชาชนที่มาร่วมงาน  การสนับสนุนโครงการก็จะให้เฉพาะ
กับพื้นที่เขตบริหารของ อปท.  แต่ประชาชนทำงานเป็นเครือข่ายข้ามพื้นที่ ทำให้ไม่สามารถรับเงินอุดหนุนจาก อปท.ได้

รัฐช่วยเหลือท้องถิ่น “ตามอัตภาพ”  คือ อุดหนุนโครงการตามระเบียบ  ตามงบประมาณที่จำกัด  ทำให้งานที่ชาวบ้านคิดไม่ต่อเนื่อง