คณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน

 รายงานฉบับย่อเรื่อง การสร้างความเข้มแข็งองค์กรปกครองท้องถิ่น

โดย   นายสมพงษ์ พัดปุย    และคณะ

 ที่ปรึกษาประจำ คณะกรรมาธิการ การมีส่วนร่วมของประชาชน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ

 

 บทที่ ๔ -  บทที่ ๕

   

บทที่ ๔  การกระจายอำนาจ และ กำกับดูแล องค์กรปกครองท้องถิ่น

 

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมิได้เป็นไปอย่างราบรื่นอย่างที่ควรจะเป็นตรงกันข้ามพบว่ามีอุปสรรคสำคัญ ๓  ประการได้แก่ 

๑)      ความไม่เข้าใจของบุคคลที่เกี่ยวข้อง   

๒)    ความไม่สอดคล้องกันของกฎหมาย และ “วัฒนธรรมระบบราชการ รวมศูนย์อำนาจ”  

       ๓) การขัดขวางจากหน่วยงานที่มีอำนาจเดิมไม่พร้อมที่จะถ่ายโอนงานให้ท้องถิ่น

“รัฐธรรมนูญปี  ๒๕๔๐    เขียนไว้ชัดเจนมากให้ท้องถิ่นเป็นอิสระ  แต่ระบบส่วนกลางไม่เอื้ออำนวย ให้ท้องถิ่นเป็นอิสระได้จริง   ที่ผ่านมารัฐส่วนกลางเป็นผู้กำหนดนโยบาย
 โครงสร้าง และระเบียบกฎหมาย ต่อการบริหารท้องถิ่น  ทำให้ไม่สอดคล้องกับสภาพท้องที่ซึ่งมีความหลากหลาย  และเกิดความไม่เป็นธรรม เช่น สูตรการจัดสรรภาษี  
โครงการอุดหนุนพิเศษทำให้ต้องวิ่งเต้นของบจากส่วนกลางแบบมือใครยาวสาวได้สาวเอา  การจัดองค์กรก็เป็นแบบราชการ ทำให้ไม่มีประสิทธิภาพ     อปท.ส่วนใหญ่ยังไม่กล้า
ยืนขึ้นเสนอเพื่อความถูกต้อง     อยากให้ทำการศึกษาเฉพาะที่ และเสนอเป็นรูปแบบตัวอย่าง      

 ถ้าตราบใดที่ประเทศไทยมีการบริหารแบบเชิงซ้อน ยังให้บทบาทกระทรวงไปทำงานในท้องถิ่นมากขึ้น จะทำให้ลดบทบาทท้องถิ่น  ถึงท้องถิ่นจะเปลี่ยนผุ้นำแต่กิจกรรม
และความต้องกันยังอยู่   จะทำให้ต่อเนื่อง  แต่ถ้าขึ้นอยู่กับกระทรวงการเปลี่ยนแปลงจะติดตัวไปกับอธิบดี  หรือ นโยบายซึ่งเปลี่ยนไปง่าย    ถ้าสร้างระบบใหม่ได้ได้ ก็ต้องมาคิดกันที่
กรุงเทพ แล้วสั่งให้ท้องถิ่นทำแบบเดียวกัน ทำให้ท้องถิ่นทำด้วยกันยาก  แต่ถ้าท้องถิ่นได้คิดเอง จะเกิดความพยายามสร้างสรรค์ และเกิดความหลากหลาย ก่อเป็นผลรวมที่มีประสิทธิผล” 

 (นายสุรพงษ์  ภู่ธนะพิบูล  อดีตนายกนครระยอง และ คณะกรรมการกระจายอำนาจ ฯ)

 

 อบจ. อบต. เทศบาล ไม่ได้รับการกระจายอำนาจที่แท้จริง การจัดงบประมาณยังเป็นแบบแบ่งตามสัดส่วน และเงินอุดหนุน ใครมือยาว    เขียนโครงการเก่งเร็ว
 ก็ได้งบประมาณไป    ภายใต้สถานการณ์การเมืองปัจจุบัน และรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ สถานการณ์กระจายอำนาจยิ่งประสบกับอุปสรรค จากกระแสดึงอำนาจ
กลับส่วนกลาง (Re-centralization)

 

 แนวทางแก้ไขปัญหานี้ ต้องใช้เครื่องมือคือ “การมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง”   ให้งานสำคัญในท้องถิ่นมา “เชื่อมบูรณาการกันเป็นแผนท้องถิ่น”  
   กลไกสำคัญ คือ ต้องพัฒนาให้ “อปท.เป็นเครื่องมือของประชาชน”  มีอุดมการณ์ร่วมในการให้คนมาทำงานอย่างอาสา    สามองค์ประกอบนี้จะให้ให้ชุมชนท้องถิ่น
เข้มแข็ง นำมาซึ่งการพัฒนาที่ยั่งยืน  เป็นรากฐานสำคัญของประเทศ  

 “ข้อเสนอปฎิบัติการ” ซึ่งทุกฝ่ายจะต้องร่วมกันผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น 

ข้อ ๑  ให้ อปท.มีความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่น    เสนอให้ยกฐานะคณะกรรมการกระจายอำนาจเป็นคณะกรรมการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ 
 มีฐานะเป็นองค์กรและมีบุคลากรเป็นของตนเอง  แต่ยังคงขึ้นกับนายกรัฐมนตรี หรือ สำนักนายกรัฐมนตรีก็ได้ 

ข้อ ๒ ให้ อปท.มีงบประมาณพอเพียงแก่ภารกิจในท้องถิ่น  โดยขยายฐานภาษีให้ อปท.จัดเก็บได้เอง   และมีการจัดสรรระหว่าง อปท.อย่างเป็นธรรม  
 ยกเลิกงบอุดหนุนซึ่งจะทำให้ท้องถิ่นไม่เป็นอิสระ  ต้องขึ้นต่อส่วนกลาง

ข้อ ๓ ให้ อปท.มีระเบียบที่คล่องตัวเพื่อสนองต่อการทำงาน  ปัจจุบันระเบียบต่าง ๆ ออกโดยส่วนกลางเป็นอุปสรรคต่อการทำงาน   

ข้อ ๔ ส่งเสริมให้ อปท.เป็นธรรมาภิบาล “ตามมาตรฐานของท้องถิ่น”  มีความโปร่งใส  ให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วม เพื่อเป็น เป็นการถ่วงดุลตรวจสอบแก่ อปท.

 

การพัฒนาตนเองของ อปท.

ประมวลความเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องกับชุมชนและ อปท.ดังนี้ 

อำนาจการปกครองตนเอง ก็คือ การกระจายอำนาจ  จะได้มาก็จากการต่อสู้ขององค์กรปกครองท้องถิ่นและประชาชน โดยผ่านกฎหมายและกลไกรัฐธรรมนูญ
“องค์กรปกครองท้องถิ่นก็กำลังสร้างวัฒนธรรมการเมืองใหม่ของตนเอง”  

 “ผู้บริหาร และสมาชิกสภาอบต. ก็คือชาวบ้าน  เกิดมาจากประชาชน รู้ความต้องการของประชาชน  แต่ถูกกำหนดให้คิด กำหนดให้ทำโดยนักกฎหมาย
หรือ ข้าราชการจากส่วนกลาง   พวกนี้ถือว่า “เก่ง กว่าประชาชน”  รู้ดีไปหมด  ทำให้ อบต.ทำงานยาก  อยู่ยาก”   

“ประชาชนมีต้นทุนเดิม คือ ต้นทุนความคิด ต้นทุนความถนัด  ชาวบ้านจะเสนอทางออกเอง  จะดูคุณค่า อบต.ก็ต้องดูพัฒนาการ  ว่าสนองชาวบ้านได้เพียงใด  
 แต่ อบต.ถูกสกัดไม่ให้เติบโตโดยระบบจากส่วนกลาง”

 อบต.ถูกกล่าวหาว่าเป็นสีเทา คือ ไม่โปร่งใสเท่าไหร่  เรื่องนี้ อบต. ก็ต้องแก้ “ข้าวไม่ขาว ก็ซ้อมไปเรื่อย ๆ จนกว่าจะขาว”

“อปท.ต้องประเมินตัวเอง  ยอมรับความจริงว่ายังไม่เป็นที่พึ่งของประชาชน    การมีส่วนร่วม  การตรวจสอบเป็นเรื่องสำคัญ และเป็นประโยชน์ที่
จะทำให้ อปท.เข้มแข็ง   กิจกรรมสำคัญได้แก่   การทำแผน   การตัดสินใจ  การจัดซื้อจัดจ้าง”

 

ระบบราชการส่วนกลางได้ผนวกการสร้างอำนาจไปสู่ฐานล่างแล้ว  ตรงนี้ต้องแก้โดยประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจ ทางแก้ไข คือ  

1. ต้องพัฒนาจิตสำนึกผู้นำท้องถิ่น รู้ว่าหน้าที่ อบต. มีอะไร  และ มีบทบาทอะไรต่อประชาชน

2. เปลี่ยนทัศนคติของข้าราชการท้องถิ่นให้เป็นข้าราชการของประชาชน (เป็นเรื่องใหญ่ที่สำคัญมาก)

3. ภาคประชาชนต้องมีการสอนในโรงเรียนให้เด็กรู้และเข้าใจอย่างถูกต้องเรื่องการใช้สิทธิเลือกตั้ง  ให้ประชาชนเข้าใจว่าไม่ได้มีชีวิตอยู่
ที่แค่เรื่องการทำมาหากิน ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและการเมือง

 

บทที่ ๕ การฝึกอบรมและพัฒนาความพร้อม อปท. 

                นับแต่มีการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนุญ พศ.๒๕๔๐  การฝึกอบรมและพัฒนาศักยภาพ อปท.เป็นไปอย่างล่าช้า ไม่ทั่วถึง เพราะต้องปฎิบัติตามระเบียบ
กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น   และ เนื้อหาการอบรมยังเป็นแบบเดิม คือ อบรมตามหลักสูตรวิชาการ  และ อบรมตามเนื้อหาโดยถือ ระเบียบ/กฎหมายเป็นศูนย์กลาง  
 ไม่ได้เน้น ให้เข้าใจความเป็นมาและหลักคิดการกระจายอำนาจ  และการสร้างวิสัยทัศน์ใหม่แบบองค์รวม ในภารกิจกระจายอำนาจ    ทำให้มีปัญหาในการปฎิบัติ   
คือ  กระทำผิดกฎหมายและระเบียบ   ขาดความเชื่อมั่น ต้อง “ปรึกษาหารือ” ทางกรมฯ  นายเภอ  และ ผู้ว่าฯ  อยู่เสมอ   ทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีศักยภาพการสร้างสรรค์
ในการบริหารท้องถิ่นลดน้อยลง 

ปัจจุบันกรมส่งเสริมท้องถิ่นได้เปิดโอกาสกว้างให้บุคคลากร อปท.ได้รับการอบรมโดยใช้เงินของ อปท. จนถึงปริญญาโท  แต่ยังมีเงื่อนไขว่า
สถาบันการศึกษาที่จะทำการอบรม ต้องทำบันทึกข้อตกลง (MOU) กับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเท่า     มีหลายมหาวิทยาลัยได้ดำเนินการกันอย่างกว้างขวาง
แต่ยังไม่ได้ประเมินสัมฤทธิผลของโครงการอบรมต่าง ๆ ซึ่งใช้งบประมาณไปมากว่า  ผู้ผ่านการอบรม  พัฒนาความรู้  สำนึกต่อท้องถิ่น และ การนำความรู้ไปปฎิบัติเพียงใด

 

สภาพปัจจุบัน : การจัดอบรมโดย อปท.มีจุดอ่อนมาก    แต่ปัจจุบันนี้มีผู้ที่มีความรู้ความสามารถเข้า

มาบริหาร อปท. เป็นจำนวนมาก และเริ่มมองเห็นมีพัฒนาการไปในทางดีของ การมีส่วนร่วม   ได้พัฒนาการฝึกอบรมให้ดีขึ้น   ได้สร้างสรรค์การการจัดฝึกอบรม 
พัฒนาศักยภาพทั้งองค์กร บุคลากร และประชาชน  แต่ก็พบว่า  ยังขาดทักษะและความพร้อมในหลายๆ ด้านตามที่กล่าวมา จึงทำให้เกิดการสูญเปล่าทางงบประมาณ
และสูญเสียโอกาสที่พัฒนาท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้น

 

    ข้อเสนอ  :  ควรมีองค์กรมหาชนที่มาจากการร่วมบริหารของทุกฝ่าย เพื่อเป็นหน่วยงานเข้า

สนับสนุนการพัฒนากระบวนการมีส่วนร่วม ทั้งรูปแบบการฝึกอบรม สัมมนา การทดลองปฏิบัติ การปฏิบัติที่สอดแทรกในทุกมิติ ทุกภารกิจของ อปท.
ด้านนวัตกรรมที่ผ่านการค้นคว้าและวิจัยมาอย่างดี และกำหนดเป็นภาคีบังคับที่แต่ละ อปท. ต้องถือเป็นภารกิจหลักที่ต้องดำเนินการ ตามสภาพ 
พื้นที่ วัฒนธรรม ประเพณีของตน และปลูกฝังตั้งแต่เด็กจนโต 

   

บทสรุปผู้บริหาร - บทที่ ๑         บทที่ ๒-๓          บทที่ ๔-๕             บทที่ ๖-๗