เป้าหมายตามรัฐธรรมนูญ       เป้าหมายตามกฎหมายกระจายอำนาจ      ข้อเท็จจริงและปัญหา       การปรับปรุงโครงสร้าง      พันธกิจ

ร่าง รายงานเบื้องต้นผลการศึกษา เรื่องการปรับปรุงการปกครองส่วนท้องถิ่น  

1. เป้าหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

       รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น (มาตรา 282-290) สรุปได้ ดังนี้

1.1 รัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักการปกครองตนเอง

1.2 รัฐกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ

1.3 การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้อง

·         ให้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

·         ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ฯ ที่จะต้องมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการแบ่งอำนาจและหน้าที่ และการจัดสรรสัดส่วนภาษีอากร โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเป็นสำคัญ

·         ให้มีคณะกรรมการขึ้นทำหน้าที่ในการแบ่งอำนาจและหน้าที่ และการจัดสรรสัดส่วนภาษีอากรดังกล่าวข้างต้น

1.4 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีสภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารหรือ ผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง และมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี

1.5 ราษฎรมีสิทธิ์ลงคะแนนเสียงให้สมาชิกสภาหรือ ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งได้

1.6 ราษฎรมีสิทธิเข้าชื่อกันร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นให้ออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้

1.7 การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่น ต้องเป็นไปตามความต้องาการและความเหมาะสมของท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อนตามที่กฎหมายบัญญัติ

1.8 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการบำรุงรักษาศิลปะ วัฒนธรรม ประเพณี ฯลฯ และจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพ ตามความต้องการของท้องถิ่น

1.9 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ตามที่กฎหมายบัญญัติ

2. เป้าหมายตาม พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542
2.1 ให้ถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการ ดังต่อไปนี้ให้แก่ท้องถิ่นภายใน 4-10 ปี

1.      ภารกิจที่ซ้ำซ้อนระหว่างรัฐกับท้องถิ่น ให้ถ่ายโอนให้ท้องถิ่นภายในระยะเวลา 4 ปี

2.      สำหรับภารกิจที่ต้องมีการเตรียมความพร้อมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อนให้ถ่ายโอนภายใน10ปี

2.2 กำหนดเป้าหมายการจัดสรรภาษีอากรและเงินอุดหนุนและรายได้อื่นๆ ให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้น

·         ปี  2544 ไม่น้อยกว่า ร้อยละ  20 ของรายได้รัฐบาล

·         ปี 2549  ไม่น้อยกว่า ร้อยละ 35  ของรายได้รัฐบาล

3. ข้อเท็จจริงและปัญหาการปกครองส่วนท้องถิ่น

3.1 ปัญหาเกี่ยวกับการจัดสรรรายได้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลให้แก่ท้องถิ่น

1)   ความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดหารายได้เองในภาพรวมยังอยู่ในระดับต่ำ กล่าวคือ สามารถจัดหารายได้เองเพียงประมาณร้อยละ 12 ของรายได้รวมเท่านั้น

ตารางรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปีงบประมาณ 2545

** รายได้ที่ภาครัฐจัดสรรให้ท้องถิ่นคิดเป็นร้อยละ 88

2)  รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มีบทบัญญัติเป็นหลักการที่สำคัญไว้ในมาตรา 284 (2) เกี่ยวกับการจัดการรายได้ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่า "การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ ของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ" แต่ในปัจจุบัน การจัดสรรรายได้และเงินอุดหนุนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกระจายอำนาจฯ มิได้ดำเนินการไปตามหลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญ แต่ได้มีการจัดสรรรายได้ให้แก่ท้องถิ่น โดยถือเป้าหมายวงเงินในการจัดสรรตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ฯ พ.ศ. 2542 (ในปี 2544 ท้องถิ่นมีรายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของรายได้รัฐบาล และปี 2549 ท้องถิ่นมีรายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาล)  โดยมิได้ใช้หลักเกณฑ์ ภาระ หน้าที่ ความรับผิดชอบของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหลักในการจัดสรรตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้แต่อย่างใด ดังนั้น จึงสมควรจะมีการทบทวนว่า บทบัญญัติที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ โดยเฉพาะประเด็นการกำหนดวงเงินให้ท้องถิ่น สมควรจะแก้ไข เพื่อให้สอดคล้องกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ

3) รัฐบาลมีความจำเป็นต้องจัดลำดับการจัดสรรทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุดในแต่ละปีงบประมาณ สำหรับในปีงบประมาณ 2548 รัฐบาลมีรายจ่ายประจำคิดเป็นร้อยละ 75.4 (ในจำนวนนี้เป็นค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคลกร ร้อยละ 30 ) เมื่อรวมกับยอดชำระหนี้เงินกู้อีก ร้อยละ 3.5 จะมีงบลงทุนเพียงร้อยละ    21.1 ของงบประมาณรายจ่าย  หากในปีต่อๆ ไป รัฐบาลจะต้องจัดสรรเงินรายได้ให้ท้องถิ่น เพิ่มขึ้นตามเป้าหมายที่กำหนดให้ร้อยละ35 ของรายได้รัฐบาลภายในปี   2549 จะทำให้การพัฒนาประเทศด้านการลงทุนเกิดปัญหาอุปสรรคจนยากต่อการแก้ไข

4) จำนวนเงินรายได้ที่จัดสรรให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีความสัมพันธ์กับค่าใช้จ่ายในภารกิจที่มีการถ่ายโอนจากภาครัฐไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงจะทำให้เกิดความสมดุลย์ในบัญชีค่าใช้จ่ายภาครัฐ กล่าว คือ การถ่ายโอนภารกิจจะต้องดำเนินการพร้อมกันไปกับเม็ดเงินและบุคลากรที่ติดอยู่กับภารกิจนั้น การตั้งเป้าหมายจำนวนเงินที่จัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามช่วงระยะเวลา โดยไม่คำนึงถึงภารกิจที่มีการถ่ายโอนจะทำให้เป็นภาระของประเทศที่จะต้องหารายได้มาให้เพียงพอ เพื่อจัดสรรให้แก่ท้องถิ่น

5) การจัดสรรเงินภาครัฐไปให้กับท้องถิ่นในลักษณะของเงินรายได้และเงินอุดหนุน    จะต้องมีมาตรการกำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ใช้จ่ายเงินอย่างคุ้มค่าและสอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาภาครัฐ  การจัดสรรเงินในลักษณะให้หลักความเป็นอิสระ แต่อาจขัดกับหลักการบริหารงานที่ต้องให้หน่วยงานภาครัฐมีทิศทางในการพัฒนาไปสู่เป้าหมายเดียวกัน ซึ่งจะสอดคล้องกับหลักของการกระจายอำนาจที่มุ่งจะให้ประชาชนได้รับการบริการที่ดีขึ้น

 3.2 ปัญหาที่เกิดจากจำนวนองค์กรปกครองท้องถิ่น

1 ปัจจุบันประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 5 รูปแบบ ประกอบด้วย

·         องค์การบริหารส่วนจังหวัด จำนวน 75 แห่ง

·         เทศบาล จำนวน 1,129  แห่ง

·         องค์การบริหารส่วนตำบล จำนวน  6,744 แห่ง

·         กรุงเทพมหานคร

·         เมืองพัทยา

ซึ่งทั้ง 5 รูปแบบ มีจำนวนทั้งสิ้น  7,950 แห่ง ทำให้การดูแลไม่ทั่วถึงและก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ ติดตามมา

2 ความซับซ้อนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีพื้นที่ซ้ำซ้อนเทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ทำให้เกิดปัญหาในการบริหารงานของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากมีกลุ่มเป้าหมายในการบริการกลุ่มเดียวกัน

3 ความขัดแย้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารงาน แต่กฎหมายระบุให้ท้องถิ่นมีภารกิจที่คล้ายคลึงกันทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งในการบริหารงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นการจัดการขยะ น้ำเสีย สิ่งแวดล้อมในชุมชน

4 ขนาดพื้นที่ของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดรับผิดชอบพื้นทั้งจังหวัด เทศบาลรับผิดชอบพื้นที่ ตั้งแต่ 0.39- 148.96 ตร.กม. และองค์การบริหารส่วนตำบลรับผิดชอบพื้นที่ตั้งแต่  0.6-910  ตร.กม.

5 รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีรายได้ตั้งแต่ 26,147,148 – 468,811,768 บาท เทศบาลมีรายได้ตั้งแต่  293,800 - 611,811,653 บาท  และองค์การบริหารส่วนตำบล มีรายได้ตั้งแต่  225,987 - 63,732,895  บาท ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเหลือมล้ำทางรายได้ ซึ่งมีผลต่อการบริหารการพัฒนาเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่

6 ประชากรของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความแตกต่างกันมาก กล่าวคือ เทศบาลรับผิดชอบประชากรตั้งแต่   คน 297  ถึง 269,676  คน และองค์การบริหารส่วนตำบลรับผิดชอบ ประชากรตั้งแต่  21 คน ถึง 45,189  คน

7 บุคลากรของท้องถิ่น ปัจจุบันมีพนักงานส่วนท้องถิ่นหรือข้าราชการส่วนท้องถิ่น ดังนี้ อบจ. มีบุคลากรต่ำสุด 27 คน มีรายจ่ายเป็นเงินเดือน 3,685,204  บาท/ปี สูงสุด 155  คน  มีรายจ่ายเป็นเงินเดือน  19,154,714 บาท/ปี  เทศบาลมีบุคลากรต่ำสุด 4  คน มีรายจ่ายเป็นเงินเดือน 397,848   บาท/ปี สูงสุด  453  คน  มีรายจ่ายเป็นเงินเดือน 72,850,691  บาท/ปี  อบต. มีบุคลากรต่ำสุด 3 คน มีรายจ่ายเป็นเงินเดือน 270,840 บาท/ปี สูงสุด  15 คน  มีรายจ่ายเป็นเงินเดือน 1,533,840  บาท/ปี 

8 การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ทั่วถึง สืบเนื่องจากมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ จำนวน 7,950  แห่ง   ซึ่งเป็นจำนวนมาก ทำให้การกำกับดูแลจากผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ไม่ทั่วถึง  โดยเฉพาะสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ไม่สามารถตรวจติดตามการเบิกจ่ายงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ครบทุกแห่ง ซึ่ง สตง. ทำได้เพียงร้อยละ  10ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

3.3 ปัญหาเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น

ตามบทบัญญัติ มาตรา 288 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน กำหนดให้การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ต้องยึดหลักความต้องการและความเหมาะสมของแต่ละท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น

ปัญหาที่เกิดขึ้นในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นปัจจุบัน ซึ่งมีบุคลากรจำนวน 132,652 คน

3.3.1 ปัญหาในเรื่องการโอนย้าย สามารถแบ่งออกเป็น 2 กรณี

1.      การโอนย้ายของพนักงานส่วนท้องถิ่นขึ้นอยู่กับผู้บริหารท้องถิ่น ทำให้พนักงานส่วนท้องถิ่นไม่สามารถโอนย้ายไปตามที่ประสงค์

2.      กรณีเกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้บริหารกับพนักงานส่วนท้องถิ่น ไม่มีองค์กรมาช่วยเหลือในการทำหน้าที่โอนย้าย

3.3.2 ปัญหาความก้าวหน้าในอาชีพ สามารถแบ่งออกได้เป็น

1.      อำนาจการบริหารงานบุคคลขึ้นอยู่กับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหากผู้บริหารท้องถิ่นไม่ยึดหลักคุณธรรม จะส่งผลกระทบต่อความก้าวหน้าของพนักงานส่วนท้องถิ่น เช่น ไม่ยอมขึ้นเงินเดือนประจำปี ไม่ยอมขยายกรอบอัตราตำแหน่ง ทำให้ข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ไม่สามารถก้าวหน้าตามระบบได้

2.      ลักษณะกายภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีขนาดต่างกันทำให้พนักงานส่วนท้องถิ่นไม่สามารถก้าวหน้าในสายงานของตนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากจะขอย้ายไปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นซึ่งใหญ่กว่าเดิม ก็อาจจะติดขัดในเรื่องผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ขอย้ายไปไม่ยอมรับ 

3.4 ปัญหาเกี่ยวกับการกำกับดูแล

1.      ส่วนราชการที่มีหน้าที่กำกับดูแลท้องถิ่น อาทิเช่น สตง. จังหวัด อำเภอ มีบุคลากรน้อย และงบประมาณไม่เพียงพอที่จะทำการตรวจสอบ กำกับดูแลท้องถิ่น ซึ่งมีเป็นจำนวนมากได้อย่างทั่วถึง โดยเฉพาะสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สามารถตรวจติดตามการเบิกจ่ายเงินของท้องถิ่นได้เพียงร้อยละ 10 ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น

2.      ผู้บริหารท้องถิ่นมีทัศนคติที่ไม่ยอมรับการปฎิบัติตามระเบียบ ข้อบังคับและคำแนะนำของส่วนราชการ โดยอ้างถึงบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่กล่าวถึงความเป็นอิสระของท้องถิ่น ทั้งนี้ เนื่องจากขาดความเข้าใจอย่างแท้จริงในความแตกต่างระหว่าง Autonomy   กับ Independence

3.      ประชาชนในท้องถิ่นยังขาดความเข้าใจในสิทธิตามกฎหมายและวิธีการเข้ามากำกับ ดูแลการดำเนินงานของท้องถิ่น อีกทั้งองค์กรประชาชนก็ยังไม่มีความเข้มแข็งเพียงพอ

3.5 ปัญหาเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชน

1.      การเลือกตั้งผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่น ประชาชนยังยึดถือความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลในระบบอุปถัมภ์

2.      ประชาชนยังไม่มีการใช้สิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการถอดถอนสมาชิกสภา / ผู้บริหารท้องถิ่น หรือการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ทั้งนี้ เนื่องจากเป็นกฎหมายใหม่ และยังไม่มีการประชาสัมพันธ์ในขั้นตอนและวิธีการปฎิบัติให้ชัดเจน

3.      ประชาชนยังขาดความเข้าใจที่ชัดเจนต่อการแบ่งขอบเขตอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะว่าเรื่องใดเป็นของรัฐบาล เรื่องใดเป็นของท้องถิ่น ทำให้ไม่สามารถประเมินผลการปฎิบัติงานของท้องถิ่นได้อย่างชัดเจน

4.      ประชาชนยังขาดการมีส่วนร่วมในการบริหารงานท้องถิ่น ทำให้ขาดพลังของประชาชนในการกำกับดูแลท้องถิ่น

4.  การปรับปรุงโครงสร้างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย

4.1 แนวความคิด

4.1.1 รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยจะต้องมีการเปลี่ยนแปลง เพื่อรองรับการกระจายภารกิจและอำนาจหน้าที่ตามแผนการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการปฎิรูประบบราชการไปพร้อมกัน การเปลี่ยนแปลงจะต้องเป็นไปตามความเหมาะสม จำเป็น และให้กระทบต่อประเด็นทางการเมืองน้อยที่สุด

4.1.2 รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สมควรปรับปรุงจะยังคงมี 3 ประเภทคือ

1. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528)

2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัด ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (ตาม พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540)

3. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่างในเขตจังหวัด ได้แก่ เทศบาลนคร เทศบาลทั่วไป เมืองพัทยา (ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542)

4.2 หลักเกณฑ์การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง

4.2.1 เทศบาลนคร ได้แก่ เทศบาลนครเดิม 20 แห่ง หรือชุมชนที่มีประชากรตั้งแต่ 100,000 คนขึ้นไป และความหนาแน่นไม่น้อยกว่า 3,000 คน/ตร.กม.

4.2.2 เทศบาลทั่วไป ได้แก่ เมืองพัทยา และเทศบาลเมือง 87 แห่ง ทั้งนี้ให้ยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาล และรวมเทศบาลกับ อบต. เข้าด้วยกัน โดยถือเกณฑ์ประชากรตั้งแต่ 20,000 คนขึ้นไป และมีรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนตั้งแต่ 10 ล้านบาทขึ้นไปโดยมีเงื่อนไข ดังนี้

1. อบต.ใดเข้าหลักเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาลดังกล่าวข้างต้น ให้ยกฐานะเป็นเทศบาล

2. อบต.ใดไม่เข้าหลักเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาล จะต้องรวมกับเทศบาลที่มีพื้นที่ติดต่อกันหรือรวมกับอบต. ที่มีพื้นที่ติดต่อกันในเขตอำเภอนั้นเพื่อยกฐานะเป็นเทศบาลขนาดใหญ่ตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด

3. อบต.ใดมีพื้นที่ส่วนใดส่วนหนึ่งของตำบลเดิมอยู่ในเขตเทศบาลให้รวมกับเทศบาลนั้น

4. สำหรับสภาตำบลที่มีอยู่เดิมให้รวมกับเทศบาลที่มีพื้นที่ติดต่อกันหรือรวมกับ อบต. ที่มีพื้นที่ติดต่อกันในเขตอำเภอนั้น เพื่อยกฐานะเป็นเทศบาล

5. ในเขตอำเภอใดเมื่อรวม อบต. และ / หรือ สภาตำบลทั้งหมดแล้วยังไม่เข้าหลักเกณฑ์การจัดตั้งเทศบาลก็ให้ยกฐานะเป็นเทศบาล โดยมีพื้นที่ครอบคลุมทั้งอำเภอได้

§       คาดว่าหลังจากการดำเนินการแล้วเทศบาลและอบต. ที่มีอยู่ทั้งหมด 7,948 แห่ง จะได้รับการยกฐานะเป็นเทศบาลประมาณ 2,500 แห่ง ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจำนวนลดลง 5,448 แห่ง

§       ผลของการรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทำให้ประหยัดงบประมาณค่าใช้จ่ายประจำ จำนวนประมาณ 4,285 ล้านบาท ซึ่งสามารถจะนำไปใช้ประโยชน์ในการพัฒนาส่งผลถึงประชาชนโดยตรงได้มากขึ้น

4.3 รูปแบบสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่น

4.3.1  เทศบาลนคร มีสมาชิกสภาเทศบาลจำนวน 24 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงแบ่งเป็น 4 เขตๆ ละ 6 คน) นายกเทศมนตรีและรองนายกเทศมนตรีอีก 4 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (เลือกเป็นทีม)

4.3.2  เทศบาลทั่วไป มีสมาชิกสภาเทศบาล จำนวน 18 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (แบ่งเขต 3 เขตๆ ละ 6 คน) นายกเทศมนตรีและรองนายกเทศมนตรีอีก 3 มาจากการเลือกตั้งโดยตรง (เลือกเป็นทีม)

 4.4 ยุทธศาสตร์การเข้าสู่โครงสร้างใหม่

4.4.1 เงื่อนระยะเวลา

§       ตรากฎหมายให้รวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายใน 4 ปี

§       ให้รัฐสภาอนุมัติกฎหมายภายในเดือนมิถุนายน 2546 เนื่องจากจะมี อบต.ที่จะครบวาระในเดือนกรกฎาคม 2546  จำนวน 617 แห่ง  ในเดือนมิถุนายน 2547 จำนวน 2,143 แห่ง และในเดือนมิถุนายน  2548 จำนวน 3,637 แห่ง

4.4.2 ประชาสัมพันธ์และให้ข้อมูลข่าวสารถึงผลดีของการยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาล ดังนี้

1.เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เลือกน็

ผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงในรูปแบบเทศบาล

2.ประชาชนในท้องถิ่นจะได้รับบริการที่เท่าเทียมกันและมาตรฐานเดียวกัน ภายใต้รูปแบบเทศบาลเหมือนกันหมด

3.รูปแบบเทศบาลมีความเข้มแข็งและมีโครงสร้างการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ

4. ท้องถิ่นสามารถประหยัดค่าใช้จ่ายในการบริหารงานประจำ เกิดความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ

5. การรวม อบต.ยกฐานะเป็นเทศบาลจะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการระดมทรัพยากรที่มีอยู่อย่างกระจัดกระจายทำให้มีศักยภาพเพิ่มมากขึ้น

6.การจัดสรรเงินรายได้ของรัฐบาลและเงินอุดหนุนให้ท้องถิ่นจะเกิดความเป็นธรรม มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอน เนื่องจาก ขนาด จำนวนประชากร และปริมาณงานไม่มีความแตกต่างกันมากเหมือนในปัจจุบัน

4.4.3 มาตรการด้านเงินอุดหนุน รัฐบาลจะต้องกำหนดนโยบายสร้างแรงจูงใจโดยการใช้มาตรการจัดสรรเงินอุดหนุนเป็นกรณีพิเศษ (Special grant) ดังนี้

§       ท้องถิ่นใดมีการรวมเขตการปกครองตามที่กฎหมายกำหนด จะจัดสรรเงินอุดหนุนให้เป็นกรณีพิเศษก่อนท้องถิ่นอื่นที่ยังไม่มีการรวมตัว

§       การจัดสรรเงินอุดหนุนให้คำนึงถึงจำนวนตำบล หมู่บ้าน ในเขตพื้นที่ เพื่อให้เกิดความรู้สึกว่าเม็ดเงินจะกระจายไปทุกตำบล หมู่บ้าน แม้จะมีการยุบรวมเขตแล้วก็ตาม

4.4.4 ให้มีการจัดตั้งองค์กรในระดับจังหวัด เพื่อทำหน้าที่ประสานงานการรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในเขตจังหวัด ในระยะเวลา 4 ปี ตามที่กฎหมายกำหนดโดยมีองค์ประกอบในลักษณะเป็นไตรภาคี ได้แก่ ผู้แทนส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน

4.4.5  ให้มีการแก้ไขกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น

1. กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจที่กำหนดเป้าหมายวงเงินให้ท้องถิ่นที่รายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาลในปี 2549  โดยแก้ไขให้สอดคล้องกับกฎหมายรัฐธรรมนูญ (ม. 284) ที่กำหนดให้มีการจัดสรรเงินรายได้ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐบาลท้องถิ่น และระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ

2. พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ควรมีการแก้ไขเพื่อให้องค์กรกลางการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีอำนาจในการจัดการ

§ คัดเลือก แต่งตั้ง โยกย้าย พนักงานส่วนท้องถิ่นที่ไม่อาจดำเนินการได้ตามหลักเกณฑ์ปกติ

§ เป็นหน่วยประสานความต้องการอัตรากำลังคนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบ

§ ให้ข้าราชการ พนักงานส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบ สามารถโอนย้ายสับเปลี่ยน หมุนเวียนกันได้อย่างคล่องตัวในระหว่างท้องถิ่นด้วยกันเอง เพื่อเปิดโอกาสให้มีการถ่ายเทบุคลากรระหว่างประเภทของท้องถิ่นให้สอดคล้องกับความสามารถและอำนาจหน้าที่

                ทั้งนี้การแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ยังคงเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 288  บัญญัติให้การบริการให้การบริการงานบุคคลของท้องถิ่นต้องเป็นไปตามความต้องการและความเหมาะสมของท้องถิ่น และต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นก่อน

3.  การตรากฎหมายเกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการตามรัฐธรรมนูญกำหนด (ม.290)
 

4. กฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ท้องถิ่นมีโอกาสในการจัดบริการสาธารณะให้เพิ่มขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ

4.4.6 มาตรการกำกับดูแลในเชิงรุก

1. เน้นการตรวจสอบ เพื่อป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ โดยจัดระบบให้มีการผนึกกำลังร่วมกันระหว่าง สตง., จังหวัดและอำเภอ ให้สามารถตรวจสอบการบริหารงานของท้องถิ่นได้อย่างน้อยแห่งละ 1 ครั้งต่อปี

2. ให้มีระบบและมาตรการในการหาข่าว เพื่อตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างและการทุจริตประพฤติมิชอบของท้องถิ่นและดำเนินการลงโทษผู้กระทำผิดอย่างเฉียบพลันทันที

3. ให้มีการกำหนดขั้นตอนและวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการสอบสวน เรื่องร้องเรียนของท้องถิ่น อาทิเช่น

§       การกำหนดระยะเวลา และขั้นตอนการสอบสวนข้อเท็จจริง

§       การสอบสวนเพื่อให้ผู้บริหารพ้นจากตำแหน่ง หรือ ยุบสภาท้องถิ่น

§       การสอบสวนเพื่อหาตัวผู้รับผิดชอบทางแพ่ง ฯ ล ฯ

4. การจัดทำมาตรฐานการปฏิบัติงานของท้องถิ่น เพื่อใช้เป็นแนวทางการปฏิบัติงานและกำกับดูแล เช่น มาตรฐานการจัดทำงบประมาณ การคลัง การพัสดุ การก่อสร้างประเภทต่างๆ  การสาธารณสุข การจัดการศึกษา

4.4.7. การมีส่วนร่วมของประชาชน

1. จัดทำ workshop และใช้สื่อประชาสัมพันธ์ทุกประเภทโดยชี้ให้เห็นผลดีของการปรับโครงสร้าง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อเป็นการทดสอบและหยั่งเสียงประชาชนโดยทั่วไป

2. กำหนดระเบียบการปฎิบัติงานเพื่อกระตุ้นให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานและกำกับดูแลการทำงานท้องถิ่น เช่น

§       ในการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น ให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

§       ให้ประชาชนเข้ามาร่วมฟังการประชุมสภาท้องถิ่น

§       การเผยแพร่ข่าวสารเกี่ยวกับงบประมาณของท้องถิ่น การรายงานการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่น การจัดซื้อจัดจ้างโดยให้อำเภอ/ จังหวัด เป็นศูนย์ข้อมูลรวมข่าวสารของท้องถิ่น

§       การปักป้ายแสดงการก่อสร้างโครงการต่างๆ ของท้องถิ่น

§       การเปิดโอกาสให้ประชาชนและความคิดเห็นในโครงการที่กระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน

§       การประชาสัมพันธ์ขั้นตอนและวิธีการให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของท้องถิ่น หรือ ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น

4.4.8 การพัฒนาบุคลากรของท้องถิ่น

1.      จัดทำแผนแม่บทการพัฒนาบุคลากรท้องถิ่น โดยกำหนดความจำเป็นขั้นต่ำที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องพัฒนาบุคลากรตามสายงานต่างๆ

2.      องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องตั้งงบประมาณเพื่อพัฒนาบุคลากรไว้อย่างพอเพียง

3.      วางหลักเกณฑ์ความร่วมมือระหว่างกระทรวงมหาดไทย สถาบันการศึกษา สถาบันการฝึกอบรม ทั้งภาครัฐและเอกชน เพื่อพัฒนาบุคลากรของท้องถิ่นให้มีความรู้ความชำนาญ ในการทำงานตามอำนาจหน้าที่ และภารกิจที่จะรับการถ่ายโอน

4.4.9 การจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่น กำหนดเป็นหลักการให้ท้องถิ่นจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เพื่อแบ่งเบาภาระรัฐบาลตามแนวคิดทฤษฎีของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเน้นให้ท้องถิ่นมีแผนพัฒนาเกี่ยวกับ

·       การแก้ปัญหาความยากจน

·       การส่งเสริมการท่องเที่ยว

·       การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

·       การแก้ไขปัญหาสังคม เช่น ปัญหายาเสพติด

·       การสาธารณสุขและการรักษาพยาบาลเบื้องต้น

·       การให้ความรู้ และการฝึกอบรมเกี่ยวกับการประกอบอาชีพ ฯลฯ

4.4.10    การแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                ควรกำหนดบทบาทของกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของราชการบริหารส่วนภูมิภาคให้มีความชัดเจน เพื่อลดปัญหาความซับซ้อนในอำนาจหน้าที่โดยมีเหตุผลดังต่อไปนี้

1                   กำนัน-ผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ช่วยเหลืองานของกระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ซึ่งยังคงมีอำนาจหน้าที่อยู่ในทุกพื้นที่ของประเทศ (แม้แต่ในกรุงเทพมหานครก็ยังมีกำนัน – ผู้ใหญ่บ้าน)

2                   กำนัน – ผู้ใหญ่บ้านมีอำนาจหน้าที่ช่วยเหลือประชาชนโดยตรง ตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งแตกต่างจากสมาชิกสภาท้องถิ่น ที่มีหน้าที่ทางฝ่ายนิติบัญญัติ และควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหาร (ในหมู่บ้านหนึ่ง มีทั้งผู้ใหญ่บ้านและสมาชิกสภาท้องถิ่นแต่ทั้งสองฝ่ายทำหน้าที่แตกต่างกัน)

3                   กำนัน – ผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่ประสานงานระหว่างหน่วยราชการภาครัฐกับประชาชน เช่น การนำข่าวสารของทางราชการไปแจ้งในที่ประชุมประชาชน การนำข้อมูลเกี่ยวกับความเดือดร้อนของประชาชนเบื้องต้นไปแจ้งแก่ส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง เช่น การสำรวจสัมมโนประชากร การสำรวจพื้นที่ที่ประสบสาธารณภัย เป็นต้น

 สำหรับอำนาจหน้าที่ของกำนัน- ผู้ใหญ่บ้าน ที่สมควรแยกโดยเด็ดขาดกับท้องถิ่น มีดังนี้

1.      เป็นผู้จัดหมู่บ้าน ตำบลให้เป็นระเบียบเรียบร้อย (พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ ม. 27) และดูแลลูกบ้านให้ปฎิบัติหน้าที่ที่ต้องทำตามกฎหมายหรือ ระเบียบแบบแผนของทางราชการและประชุมชี้แจ้งข้อราชการแก่ราษฎร (เป็นพนักงานฝ่ายปกครอง)

2.      มีอำนาจจับกุมผู้กระทำผิดในคดีอาญาตามหมายของทางราชการได้ด้วยตนเอง (เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา)

3.      เป็นผู้ไกล่เกลี่ยประนีประนอมข้อพิพาท (พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ฯ ม. 27 ข้อ 19)

4.      เป็นนายทะเบียนผู้รับแจ้งประจำตำบลหมู่บ้าน รับแจ้ง การเกิด การตาย ย้ายที่อยู่ เป็นต้น พ.ร.บ. การทะเบียนราษฎร

5.      เป็นผู้รับรองการขอทำบัตรประจำตัวประชาชน ฯ ตามระเบียบ ปค.ว่าด้วยการจัดทำบัตรฯ และเป็นพนักงานตรวจบัตรฯ ตามที่มีคำสั่งปฎิบัติหน้าที่ ณ. จุดตรวจนั้นๆ

6.      เป็นผู้สำรวจและจัดทำบัญชีสัตว์พาหนะ ตาม พ.ร.บ. สัตว์พาหนะ

7.      เป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายที่มีอำนาจจับกุมผู้กระทำผิดกฎหมายตาม พ.ร.บ.ป่าไม้ ฯ พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติฯ และ พ.ร.บ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า

8.      เป็นคณะกรรมการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรมตามกฎหมายว่าด้วยการเช่าที่ดินเพื่อการเกษตร (เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา)

9.      ปฎิบัติหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการรับราชการทหาร เช่น จับทหารกองเกินที่ไม่มารับหมายเรียกหรือ ขาดการตรวจเลือกส่งอำเภอ นำราษฎรไปแสดงตนเพื่อการตรวจเลือด เป็นต้น

10.  เป็นผู้ประสานพลังแผ่นดินในการทำสงครามกับยาเสพติด การทุจริตประพฤติมิชอบ และความยากจน

11.  ปฎิบัติงานด้านการข่าว

12.  ภารกิจอื่นๆ ตามที่รัฐบาล กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด และอำเภอมอบหมาย

5. การกำหนดพันธกิจ และภารกิจของรัฐและท้องถิ่น

 5.1 พันธกิจของรัฐ

5.1.1 การจัดทำยุทธศาสตร์และการปฎิบัติตามยุทธศาสตร์ในการแก้ปัญหาและพัฒนาประเทศ

§       ยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหายาเสพติด

§       ยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาความยากจน

§       ยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาทุจริต

§       ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ยั่งยืนในด้านต่างๆ เช่น ทางด้านเศรษฐกิจสังคมและสิ่งแวดล้อม

5.1.2 ภารกิจของรัฐโดยเด็ดขาดโดยดำเนินการผ่านราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค (จังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน)

1.      ความมั่นคงและการรักษาความปลอดภัย

§       การต่างประเทศ

§       การป้องกันประเทศ

§       ความมั่นคงภายใน

§       กิจการยุติธรรม

§       การพัฒนาและรักษาความสงบเรียบร้อยในระดับตำบลและหมู่บ้านโดยกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

§       การทะเบียนราษฎร และการทะเบียนที่เกี่ยวกับความมั่นคง

2.      การศึกษา

§       ตามแผนการศึกษาแห่งชาติ<